Після оголошення карантину у березні 2020 року ЗМІ перенасичені інформацією про поліцейські рейди з перевіркою дотримання карантинних обмежень, про десятки тисяч складених протоколів, тисячі закладів, закритих через недотримання карантину, сотні тисяч сплачених у бюджет штрафів. Складається враження, що боротьба з порушниками карантину є одним із пріоритетних завдань держави, а порушення карантинних обмежень — серйозним правопорушенням. Проте це лише медійне висвітлення своєї роботи правоохоронцями, а офіційна статистика свідчить зовсім про інше.

Відповідальність за порушення карантинних обмежень передбачена ст. 44-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення, яка була запроваджена в середині березня 2020 року. Такі справи уповноважені розглядати суди, а протоколи, на підставі яких здійснюється розгляд, можуть складати як поліцейські, так і органи охорони здоров’я, державної санітарно-епідеміологічної служби, посадові особи органів місцевого самоврядування.

З кінця листопада 2020 року ст. 44-3 КУпАП було доповнено частиною другою, яка встановила відповідальність за перебування в громадських будівлях та транспорті без одягнених засобів індивідуального захисту (раніше таке порушення охоплювалося частиною першою). Розгляд правопорушень за цією частиною було віднесено до підвідомчості Національної поліції, органів державної санітарно-епідеміологічної служби та органів місцевого самоврядування.

Зважаючи на відсутність повної статистики щодо притягнення до відповідальності за ч. 2 ст. 44-3 КУпАП, у цій статті йдеться лише про притягнення до адміністративної відповідальності судами за порушення карантинних обмежень.

Згідно з даними Державної судової адміністрації, станом на 15.12.2020 р. на розгляд судів за період карантину надійшло 66,4 тис. протоколів за ст. 44-3 КУпАП, з яких розглянуто трохи більше половини (35 506 справ). З розглянутих судами протоколів адміністративні стягнення було накладено лише у 2,8 тис. справ, тобто реальне притягнення до адміністративної відповідальності відбулося лише у 8% оформлених протоколами випадків. Це дуже низький показник, якщо взяти до уваги дані судової статистики за 2019 рік, згідно з якими в середньому 52% справ про адміністративні правопорушення завершувалися накладенням стягнення, а для окремих правопорушень такий показник становив від 24% до 77%.

Тобто встановлена КУпАП адміністративна відповідальність за порушення карантинних обмежень не забезпечує притягнення винуватців до відповідальності. Спробуємо розібратися, чому так відбувається, проаналізувавши судову практику.

Причина № 1. Помилки під час складання протоколів

Статті 254, 256 КУпАП встановлюють вимоги до протоколу про адміністративне правопорушення. Недотримання цих вимог є підставою для повернення протоколу судом на доопрацювання. З 66 401 протоколів, які надійшли до судів, було повернуто на дооформлення 11 459 (17%). Фактично, майже кожен п’ятий протокол суди повертали через помилки під час його складання.

Аналіз судових рішень виявив, що суди повертали протоколи на доопрацювання з різних підстав. Як правило, поліцейські допускали типові помилки під час складання протоколів (наприклад, неправильно вказане ПІБ особи, яка притягається до відповідальності (справа № 346/2603/20), місце проживання (справа № 361/4318/20), не зазначено дату народження особи (справа № 490/7773/20), неправильна дата вчинення правопорушення/складання протоколу (справи №№ 346/5086/20, 756/8521/20)).

Інколи допущені помилки пов’язані саме з особливістю відповідальності за ст. 44-3 КУпАП, зокрема з тим, що відповідальність за цією статтею (з листопада 2020 року — за ч. 1 цієї статті) настає за порушення урядових постанов та рішень уповноважених органів, які встановлюють карантинні обмеження. Такими помилками є незазначення або неправильне зазначення реквізитів урядової постанови, яка встановлює карантинні обмеження (справи №№ 753/10906/20, 598/718/20), або ж посилання в протоколі на скасований чи неправильний пункт такої постанови (справи №№ 408/1683/20-п, 661/1309/20). У деяких випадках у протоколі взагалі не було вказано акт, яким передбачено карантинні обмеження, які нібито були порушені (справа № 522/17656/20).

Траплялися випадки, коли недоліки протоколів були настільки очевидними, що могли свідчити про неналежне ставлення поліцейських до виконання своїх обов’язків. Наприклад, у справі № 344/14129/20 суд повернув протокол, оскільки він взагалі не був підписаний поліцейським, який його склав; у справі № 505/3331/20 протокол не був підписаний особою, щодо якої його склали, а в справі № 542/737/20 не було вказано статтю КУпАП, за якою кваліфікується правопорушення. При цьому в останній справі протокол перед цим двічі повертали в органи поліції на доопрацювання, але виявлені судом недоліки так і не було виправлено.

Часто протоколи повертаються на доопрацювання двічі і більше разів, при цьому постанови суду про усунення недоліків у цих протоколах поліцейські ігнорують (наприклад, справи №№ 661/2526/20, 431/2967/20).

Слід окремо зазначити, що відповідно до п. 7 Розділу ІІ Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах поліції, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ від 06.11.2015 № 1376, не допускається закреслення чи виправлення відомостей, що заносяться до протоколу, а також внесення додаткових записів після того, як протокол підписано особою, стосовно якої його складено. Тобто якщо поліцейський допустив помилку в тексті протоколу (наприклад, не вказав карантинну постанову, яку було порушено, або неправильно зазначив дату вчинення правопорушення), то виправити допущену помилку надзвичайно складно, оскільки фактично треба складати новий протокол, для чого знову треба розшукати ймовірного порушника. Сумнівно, що в умовах надмірного навантаження поліцейських виправлення в такий спосіб здійснюватимуть.

Важливо розуміти, що адміністративне стягнення суд може накласти у відносно короткий строк — лише протягом трьох місяців з дня вчинення правопорушення. Неодноразові повернення протоколів на доопрацювання через допущення в них помилок нерідко призводять до того, що такий строк спливає, що унеможливлює притягнення до відповідальності. Хоча законодавчі пропозиції про збільшення цього строку до 1 року лунали багато разів — проблему так і не вирішили.

Причина № 2. Визнання судами вчиненого правопорушення малозначним

Стаття 22 КУпАП передбачає, що суд може звільнити правопорушника від адміністративної відповідальності і обмежитися усним зауваженням, якщо вчинене правопорушення є малозначним. У такому випадку провадження в справі закривається, а правопорушник навіть не відшкодовує судовий збір.

З вибіркового аналізу судових рішень встановлено, що малозначними суди визнавали практично всі можливі порушення карантинних обмежень, а саме: перебування на робочому місці без засобів індивідуального захисту (справа № 766/15625/20), перебування в громадських місцях без документів, що посвідчують особу (справа № 507/1240/20), або без засобів індивідуального захисту (справа № 754/10276/20), відвідування зон відпочинку (справа № 570/1468/20), проведення релігійних заходів (справа № 452/1119/20), порушення при перевезенні пасажирів громадським транспортом (справи №№ 630/417/20, 445/1721/20), здійснення торгівлі на ринку (справа № 127/12058/20) або прийом відвідувачів (справа № 725/1980/20) всупереч урядовій забороні, невиконання санітарних вимог (справи №№ 756/10738/20, 752/18267/20). Як правило, малозначність правопорушення суди обґрунтовували тим, що не завдано шкоди суспільним інтересам, відсутні будь-які негативні наслідки, а також щирим каяттям правопорушника. У деяких справах суди звільняли правопорушників від адміністративної відповідальності, навіть якщо ті не з’являлися на розгляд до суду (наприклад, справи №№ 761/11282/20, 626/2528/20), тобто яким чином суди робили «усне зауваження» в таких випадках — незрозуміло. Адже тільки суд у цьому випадку має зробити таке зауваження, а не поліція.

Щоправда, практика судів щодо визнання малозначними порушень умов карантину відрізнялася в різних судах. Так, якщо в справі № 507/1240/20 суд визнав малозначним перебування на вулиці без документів, що посвідчують особу, то в справі № 461/5795/20 за аналогічне правопорушення інший суд наклав штраф у розмірі 17 тис. грн. Аналогічні випадки сталися і щодо інших порушень умов карантину (наприклад, справи №№ 950/1451/20, 707/1915/20, 461/3298/20).

Загалом можна стверджувати, що практика судів щодо малозначності правопорушення за ст. 44-3 КУпАП формувалася непослідовно, і якщо одні суди порушення умов карантину визнавали малозначним правопорушенням, то інші — накладали величезні штрафи. Втім, зважаючи на результати розгляду справ, суди частіше схильні були трактувати порушення карантину як малозначні правопорушення.

Причина № 3. Закриття провадження у справі з інших підстав

Положення КУпАП передбачають декілька підстав, за яких суд може закрити провадження у справі про адміністративні правопорушення. З вибіркового аналізу даних Єдиного державного реєстру судових рішень видно, що найчастіше суди закривали провадження, крім за малозначністю вчиненого правопорушення, також у зв’язку з відсутністю в діях особи події і складу правопорушення та із закінченням строків накладення адміністративного стягнення.

Щодо закриття проваджень через відсутність у діях особи події і складу правопорушення, то найчастіше підставами цього було те, що:

• орган поліції не надав достатні та належні докази на підтвердження вчинення правопорушення (справи №№ 766/17715/20, 766/12916/20). При цьому суди нерідко зазначали, що протоколу та рапортів поліцейських недостатньо для доведення факту вчинення правопорушення;
• нормативні акти, які визначають умови карантину, не передбачають заборон на вчинення дій, які, на думку органів поліції, є порушенням умов карантину (справи №№ 766/5088/20, 760/7768/20);
• орган поліції неправильно послався на нормативний акт, який визначає карантинні обмеження (справи №№ 755/5549/20, 274/2686/20, 766/7844/20, 144/817/20);
• протокол складено на особу, яка не є суб’єктом правопорушення (справи №№ 641/8631/20, 641/8439/20, 529/698/20).

Непоодинокими були також випадки закриття провадження у справі через те, що сплив строк накладення адміністративного стягнення (три місяці). Як зазначалося, однією з причин цього було повернення судами протоколів на доопрацювання. Наприклад, у справі № 127/17049/20 суд повернув протокол на доопрацювання на початку серпня 2020 року, а орган поліції надав виправлений протокол до суду лише наприкінці жовтня. Тобто орган поліції доопрацьовував протокол більше двох місяців. У справі № 754/14316/20 поліція виправляла протокол взагалі п’ять місяців. У таких випадках притягнути порушника до адміністративної відповідальності неможливо.

Траплялися також зволікання судами з розглядом таких справ через неприбуття осіб, щодо яких складено протоколи, через неможливість повідомити їх про час та місце судового розгляду (справи №№ 523/11583/20, 756/8123/20).

Таким чином, як видно з офіційної статистики та аналізу судових рішень у справах за ст. 44-3 КУпАП, адміністративна відповідальність за цією статтею неефективна та частково виконує лише превентивну функцію. Причини полягають як у недобросовісному ставленні до виконання своїх обов’язків уповноважених органів під час складання протоколів, зважаючи на очевидність помилок у протоколах, зволікання з виправленнями, так і в судовій практиці, згідно з якою суди більше схильні трактувати недотримання карантинних правил як малозначне правопорушення.

Останнє може бути зумовлено і несумірним стягненням, введеним законодавцем за порушення правил карантину (санкція ч. 1 ст. 44-3 КУпАП передбачає, що за порушення правил карантину має накладатися штраф у розмірі від 17 тис. до 34 тис. грн, а на посадових осіб — від 34 тис. до 170 тис. грн). А у разі несплати протягом 15 днів — сума подвоюється.

Ймовірно, що саме через таке велике стягнення суди і схильні оцінювати різні види порушення правил карантину як малозначні, щоб не застосовувати до правопорушника надмірного стягнення.

Роман Смалюк, експерт Центру політико-правових реформ
JustTalk